"Crisis de la promesa democrática en Chile", por Juan Pablo Luna y Rodrigo Medel
Chile es uno de los países más desiguales del mundo según distribución de ingresos. Pero la inequidad no es solo económica. Esta columna muestra que percibimos diferencias de acceso a derechos de ciudadanía básicos, como un proceso judicial justo. Las distancias están condicionadas por el lugar donde se vive y habrían aumentado en los últimos años, en línea con la creciente insatisfacción con la democracia, plantean los autores.
Durante los ‘80 y en el marco de las transiciones en América Latina, distintos liderazgos enfatizaban en sus discursos que la llegada de la democracia no significaba meramente la institucionalización de un nuevo régimen electoral. Tal vez el caso más recordado lo constituya el discurso que pronunció Raúl Alfonsín al momento de asumir la Presidencia Argentina: “Con la democracia no sólo se vota, sino que también se come, se educa y se cura», afirmó. Patricio Aylwin, en su histórico discurso en el Estadio Nacional de 1990, también prometía que la representación democrática permitiría “elevar a niveles dignos y humanos la condición de vida de los sectores más pobres; cuidar de la salud de nuestros compatriotas, lograr relaciones equitativas entre los actores del proceso económico, abrir a nuestros jóvenes acceso a los conocimientos y oportunidades de trabajo”. Así,las transiciones a la democracia prometían nuevos derechos políticos (participación democrática), pero también la institucionalización de un paquete de derechos con mínimos universales de ciudadanía civil (acceso menos desigual a la justicia, por ejemplo) y social (derecho a la salud, entre otros). Los chilenos y chilenas abrazaron esa promesa, lo que se reflejó en un progresivo apoyo a la democracia por sobre otras formas de gobierno durante los ‘90.
Tras treinta años, el país ha pasado por un proceso de fuerte crecimiento económico (pautado por algunas crisis y un estancamiento en los últimos años). Las últimas décadas son asimismo las de la incorporación política de nuevas generaciones nacidas en democracia. Dicho proceso coincide con un período en que aumenta la desconfianza hacia las instituciones estatales y representativas, y en el que se profundiza una brecha entre la ciudadanía y la clase política. El estallido social, el derrumbe de la confianza en los partidos políticos y la emergencia de liderazgos outsider abren nuevamente la pregunta respecto a la fortaleza de la democracia chilena ¿En qué medida sigue la sociedad apostando hoy por la democracia? ¿Cómo se relaciona esa apuesta con la satisfacción o frustración de expectativas asociadas a los derechos de ciudadanía civil, política y social que la democracia prometía instaurar?
En términos formales, buena parte de la sociedad chilena sigue apostando por la democracia en relación con otras formas de gobierno (70% declara que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno en la medición del LAPOP 2021).[1] No obstante, como se observa en la Figura 1, la satisfacción con la forma en que la democracia ha funcionado se ha ido reduciendo significativamente (sólo un 30% declara que está satisfecho con el funcionamiento de la democracia, LAPOP 2021). Es decir, si bien en Chile la mayoría prefiere la democracia, la insatisfacción con ella es creciente. Esta evolución es compartida con la mayoría de los países latinoamericanos (LAPOP 2021).
Figura 1. Satisfacción con el funcionamiento de la democracia en Chile
Elaboración propia en base a LAPOP, 2012-2021
Muchas de las críticas a la tesis del malestar social y la derivada impugnación del “modelo”, se basan en que el país, hasta el estallido de 2019, había progresado significativamente en distintos indicadores (Gini, reducción de la pobreza, incorporación educativa de sectores populares y medios, etc.). Chile también aparecía, en términos comparativos, como una democracia de alta calidad institucional. ¿Cómo explicar el malestar entonces? En este artículo argumentamos que parte del malestar ciudadano que ha irrumpido en Chile se puede pensar como consecuencia de un deterioro sostenido en la percepción de acceso a derechos democráticos, en específico, en los derechos de ciudadanía civil, política y social. Nuestra tesis es que este deterioro se funda en la interacción de dos tipos de dinámicas. Por un lado, el progreso fue desparejo en términos funcionales (distintas áreas de la realidad social), socioeconómicos y territoriales. En promedio, el país progresó significativamente, pero lo hizo a múltiples velocidades y con profundas heterogeneidades. Más allá del ingreso, más allá del Gini, las múltiples desigualdades que esa heterogeneidad generó se expresaron en un descontento creciente (PNUD, 2017). Por otro lado, distintos segmentos de la población politizaron dichas desigualdades, asociándolas, además, al mal funcionamiento de las instituciones y a los principales actores del sistema político.
En la primera parte del artículo presentamos una propuesta analítica para intentar mapear la percepción ciudadana respecto al acceso a derechos de ciudadanía civil, política y social. Dicha propuesta considera la necesidad de estimar en qué medida dichas percepciones se encuentran segmentadas a nivel territorial y socioeconómico. La segunda parte del artículo describe algunos de nuestros hallazgos empíricos (ver recuadro metodológico para más detalles). En breve, nuestros datos sugieren que en los últimos años Chile ha mostrado un deterioro consistente y una desigualdad creciente en la percepción de acceso a derechos democráticos.
¿CÓMO PENSAR EN LOS DERECHOS DE CIUDADANÍA?
Para abordar la satisfacción de los ciudadanos con el funcionamiento de la democracia, proponemos pensar en percepciones de acceso a tres derechos ciudadanos mínimos: civiles, sociales y políticos.
En un estudio clásico sobre la evolución de los derechos de ciudadanía en Inglaterra, T.H. Marshall (1950) propuso que la democracia liberal contemporánea se monta sobre una secuencia histórica de cesión de derechos de ciudadanía. En primer término, los Estados concedieron derechos civiles básicos (como el derecho a la libre circulación, derechos de reunión y de prensa, a la seguridad, al acceso a la justicia y el estado de derecho). En segundo lugar, concedieron derechos políticos (derecho a elegir y ser electo para cargos públicos), los que fueron extendiéndose a toda la población adulta (masculina).[2] Finalmente, mediante el desarrollo de los estados de bienestar, especialmente en la posguerra, se concedieron derechos sociales, tales como el derecho a la salud, la educación, y las pensiones.
No obstante, en un contexto de Estados débiles y sociedades desiguales, la secuencia clásica de T.H. Marshall sobre la expansión de los derechos civiles, políticos y sociales se rompe. Tal como afirma O’Donnell (2010), el «paquete completo» de derechos de ciudadanía, nunca ha sido implementado (pp. 180) a completitud. Esta configuración segmentada de derechos de ciudadanía se ilustra gráficamente en la Figura 1, donde sólo en la intersección de los tres derechos se estaría accediendo a la ciudadanía plena, mientras que todas las otras áreas de la Figura representan un acceso segmentado y parcial a los derechos de ciudadanía. Por ejemplo, ciudadanos latinoamericanos pueden percibir que tienen acceso a derechos sociales básicos (ciudadanía social), pero no creen que puedan recurrir a la policía o a un tribunal de justicia en caso de que su seguridad se vea amenazada (ciudadanía civil). También pueden, al mismo tiempo, sentirse representados por las instituciones políticas (ciudadanía política), y tener una fuerte sensación de insatisfacción en su acceso a servicios de educación y salud (ciudadanía social).
Los resultados que presentamos sugieren que sólo un porcentaje pequeño de chilenos percibe que goza simultáneamente de mínimos razonables de acceso a los tres tipos de ciudadanía (civil, social y política). Analizamos además en qué medida esas percepciones varían significativamente a nivel local. Nuestra evidencia sugiere que el acceso a ciudadanía en Chile está condicionado fuertemente por lo territorial. Nuestro argumento es que dicho resultado se explica por una configuración social con alta segregación socioeconómica y en que el Estado y sus instituciones se despliegan de modo desparejo en localidades de distinto tipo (más o menos rurales, de alto o bajo nivel socioeconómico). Estos hallazgos son un adelanto de un artículo de investigación actualmente en prensa, en que analizamos las percepciones de la ciudadanía chilena respecto a su acceso (segmentado y frágil) al paquete completo de derechos.
CÓMO Y DÓNDE SE VIVEN LOS TIPOS DE CIUDADANÍA EN CHILE
La Figura 3 muestra los puntajes lineales de las tres ciudadanías para los países latinoamericanos de acuerdo con los datos de LAPOP[3]. Los resultados comparados revelan que hay bastante heterogeneidad dentro de cada país según tipo de ciudadanía y entre los países de la región. En cuanto a las diferencias intra-país, suele haber una mejor percepción de acceso a la ciudadanía social[4] que del resto de ciudadanías. Para ordenar de manera tentativa los puntajes incluimos un cuarto indicador que refiere al promedio de los tres indicadores por país. Lejos de liderar el ranking (cómo suele ocurrir cuando los países de la región se ordenan en función de indicadores de bienestar objetivo para el mismo período), Chile se encuentra entre los puntajes más bajos de la región.
Figura 3
Promedio en puntajes de acceso percibido a derechos de ciudadanía en América Latina.
Elaboración propia en base a LAPOP, 2012-2018
Para complementar el análisis comparado y entender la dinámica de estas percepciones en el caso de Chile, en la Figura 4 presentamos la evolución del acceso percibido a las tres ciudadanías. Allí se observa una caída tanto de la ciudadanía política como, fundamentalmente, un descenso marcado de la ciudadanía civil. Como contrapartida, la percepción de acceso a la ciudadanía social ha venido creciendo.
Figura 4
Evolución en puntajes de acceso percibido a derechos de ciudadanía en Chile
Elaboración propia en base a LAPOP, 2012-2017
En función de nuestro argumento respecto a la importancia de la variación territorial en la percepción de acceso a derechos de ciudadanía, es necesario contar con una medición que permita estimar los índices a nivel local. La Figura 4 presenta la distribución de las tres ciudadanías para cada región del país en un gráfico de cajas, el que representa la distribución relativa de los encuestados para el 2017 (Encuesta LAPOP). El punto rojo indica la media de cada ciudadanía por región. En términos generales se nota cierta disparidad, en tanto la ciudadanía civil tiende a estar más alta, un poco más abajo la ciudadanía política y en último lugar la ciudadanía civil.
La alta segregación territorial de las sociedades latinoamericanas, reforzada por procesos como el «miedo al crimen» y la gentrificación en los últimos tiempos, también contribuyen a la aparición de regímenes de ciudadanía local fuertemente segmentados (Caldeira, 2008). Por lo tanto, también argumentamos tentativamente que la realización desigual de los derechos de ciudadanía social y civil en las sociedades latinoamericanas contemporáneas se asocia a la distribución territorial del estatus socioeconómico y la capacidad estatal local. En otras palabras, afirmamos que la disyuntiva entre los derechos civiles y sociales resulta de la combinación de la desigualdad territorializada que cada país muestra, y de su interacción con la capacidad estatal subnacional.
Por lo tanto, para observar diferencias relevantes se requiere realizar el análisis a nivel aún más local. Utilizando herramientas de post-estratificación en base a datos censales, tal como lo propone Kastellec et al. (2010), logramos estimar indicadores robustos respecto a los niveles percibidos de acceso a las tres ciudadanías para 100 comunas chilenas (sobre un total de 345)[5]. Con el fin de ilustrar la variación observada a nivel municipal, en la Figura 5 presentamos la segmentación territorial de las ciudadanías para las comunas de la provincia del Gran Santiago a través de correlaciones (cuánto del nivel de acceso percibido a un tipo de ciudadanía coincide con el nivel de acceso percibido en otra) entre los tres tipos de ciudadanías.
Figura 5
Diferencias regionales en acceso percibido a derechos de ciudadanía en Chile.
Fuente: Elaboración propia en base a LAPOP -2017
Nota: Punto rojo representa la media de cada índice de ciudadanía para esa región
Se ve una correlación importante entre ciudadanía política y civil (0.68), pero además resulta evidente la menor percepción de acceso a esos derechos en las comunas del sur del Gran Santiago, las más pobres y con mayor vulnerabilidad (comunas como La Pintana, La Granja y San Ramón). Elocuentemente, el Sur del Gran Santiago y especialmente algunas de sus comunas más emblemáticas, presentaron bajo el sistema de voto voluntario tasas reales de participación política significativamente más bajas que las de otros sectores de la ciudad (PNUD 2015). Se trata también de municipalidades con mayor presencia de desafiantes territoriales al estado, fundamentalmente bandas de crimen organizado dedicadas al microtráfico y con creciente control territorial (véase CIPER 2021). En el otro extremo están algunas comunas del poniente (destaca Maipú), pero sobre todo las comunas de la zona oriente (destaca Vitacura), con percepción de acceso a ambas ciudadanías significativamente mayores al resto.
En tanto, el acceso percibido a ciudadanía social presenta una distribución algo más homogénea. Si bien las diferencias existen, la variación territorial a nivel del Gran Santiago es menor en comparación a la percepción de acceso a otros derechos de ciudadanía, en los que se verificaba un déficit marcado fundamentalmente en el sector sur de la ciudad.
Figura 6
Diferencias comunales en acceso percibido a derechos de ciudadanía en Chile
Fuente: Elaboración propia en base a LAPOP -2014
Nota: Figura extraída del artículo “Uneven States, Unequal Societies, and Democracy’s Unfulfilled Promises: Citizenship Rights in Chile and Contemporary Latin America”, actualmente en prensa en el Latin American Politics and Society.
Lo anterior es de interés, especialmente porque en el debate público usualmente han pesado más las diferencias socioeconómicas (asociadas a la ciudadanía social) que aquellas asociadas a ciudadanía civil y política. Al pensar la crisis de la política chilena, así como el descontento ciudadano con la institucionalidad, las disparidades en cuanto a la experiencia cotidiana con la ciudadanía civil (inseguridad, percepción de acceso a la justicia) eran ya relevantes a mediados de la década pasada. En ese sentido, las municipalidades de la Región Metropolitana, dado su alto nivel de segregación territorial, permiten observar cómo en Chile las desigualdades que estructuran la experiencia de la población se relacionan con las disparidades de la institucionalidad estatal, el estado de derecho y las instituciones representativas.
Sin embargo, es necesario ir más allá de la Región Metropolitana. Trabajando sobre el conjunto de las municipalidades chilenas para las que tenemos datos para cada una de las cuatro mediciones, estimamos un índice Gini de ciudadanía democrática percibida. La tabla 1 muestra cómo ha ido creciendo la desigualdad en las percepciones del acceso a la ciudadanía social, civil y política en la última década. Para calcular este coeficiente utilizamos la misma fórmula que se estima para evaluar la concentración de ingresos, pero en este caso aplicada a nuestros indicadores lineales de ciudadanía. Así, un valor igual a 0 indica que las percepciones positivas están igualmente distribuidas entre todos los ciudadanos, mientras que un valor igual a 1 indica que las valoraciones positivas están concentradas en una sola persona. Por lo tanto, un valor más alto es un indicador de mayor desigualdad en el acceso percibido a los derechos ciudadanos. Lo que se observa es que la desigualdad territorial en el acceso a la ciudadanía civil y política ha venido creciendo en Chile, mientras que la desigualdad en el acceso a ciudadanía social se ha mantenido más estable, reduciéndose marginalmente en el período.
Esto es una evidencia más de que la desigual distribución territorial y socioeconómica de la capacidad estatal permea significativamente la experiencia cotidiana que segmentos importantes de la ciudadanía posee respecto a la promesa de un acceso básico al paquete de derechos que promete la democracia liberal.
Tabla 1
Gini de ciudadanías en Chile, 2012-2019
| Año | Ciudadanía Social | Ciudadanía Civil | Ciudadanía Política |
| 2012 | 0.196 | 0.173 | 0.177 |
| 2014 | 0.189 | 0.199 | 0.161 |
| 2017 | 0.181 | 0.241 | 0.236 |
| 2019 | NA | 0.246 | 0.232 |
ALGUNAS CONCLUSIONES
Concluimos haciendo foco en el rol de las percepciones. Durante las últimas tres décadas, América Latina ha vivido una era democrática sin precedentes. Además, la pobreza y la desigualdad han disminuido significativamente durante la última década y media (Lustig, 2017). Sin embargo, la democracia y la disminución de la desigualdad coinciden con una mayor politización de la persistente naturaleza desigual de las sociedades latinoamericanas. Dicha politización podría tardar en aparecer en nuestras evaluaciones objetivas respecto a las características de la gobernanza democrática y podría no aparecer en absoluto. Sin embargo, creemos que las evaluaciones subjetivas de cómo la promesa democrática se traduce local e individualmente en las experiencias cotidianas de los derechos básicos de la ciudadanía son cruciales para dar sentido al debate contemporáneo sobre la crisis democrática.
El análisis del caso de Chile y de la desigual distribución en la percepción de acceso a distintos derechos de ciudadanía que hemos discutido en esta nota, ilustra por qué su crisis reciente tomó por sorpresa a quienes convencionalmente veían al país como una democracia liberal de calidad a nivel regional. Este caso y su análisis sugiere implicancias relevantes para repensar también cómo desde las ciencias sociales buscamos capturar la dinámica y características de los regímenes políticos en base a indicadores agregados a nivel país y directamente relacionados con el comportamiento de las elites políticas y el funcionamiento de las principales instituciones del régimen. Si bien aquella perspectiva es interesante y valiosa, y puede también ser analizada en clave sub-nacional, el enfoque predominante deja de lado la atomización de la experiencia ciudadana, a nivel cotidiano y local, con las promesas de la democracia liberal. Nuestra incapacidad para mapear e incorporar al análisis este sustrato fundamental de la legitimidad del régimen liberal-democrático, equivale a las dificultades que poseen hoy los políticos nacionales para estructurar la representación y canalizar el malestar ciudadano en sociedades tan fragmentadas como las contemporáneas.
------------
Columna de Juan Pablo Luna, profesor titular de la Escuela de Gobierno e Instituto de Ciencia Política UC, investigador del Instituto Milenio Fundamento de los Datos y del Milenio VioDEMOS y Rodrigo Medel, profesor asistente del Departamento de Política y Gobierno de la Universidad Alberto Hurtado y Graduado de nuestro programa de Doctorado en Ciencia Política.
Fuente: Publicado en Tercera Dosis